Descentralización y territorio
En el año 2003 la descentralización se retomó con entusiasmo [1]. Por lo menos eso pareció: se reformó el capítulo correspondiente de la Constitución, se instalaron nuevos gobiernos regionales elegidos, se promulgaron diversas leyes vinculadas a la reforma, se lanzaron múltiples iniciativas para fortalecer el proceso. Siendo veraces, en las tecnocracias post fujimoristas más de uno no simpatizaba con la idea de la descentralización, sobre todo por las presiones que ésta podría traer sobre el gasto público.
En los hechos, lo realizado no ha sido una descentralización en todo el sentido de la palabra. Se trató de la recreación de gobiernos regionales, esta vez a nivel de departamento, sin reforma territorial regional, es decir, sin la creación de regiones efectivas. Digamos, una especie de regionalización sin regionalización.
Para los gobiernos locales la descentralización no significó mucho cambio, al menos en un inicio. Algunas reformas claves para ellos, fueron previas: elección democrática de autoridades municipales desde 1980 (ya más de 40 años de forma ininterrumpida); emisión del Decreto Legislativo 776 de Tributación Municipal en 1993, que creó el FONCOMUN [2] a partir del cual todas las municipalidades del país reciben recursos directamente del nivel nacional, así como la promulgación de la Ley del Canon en 2001, fuente que en buena medida explica la participación incrementada del nivel local en la inversión pública.
Luego de esa actividad inicial, en los años siguientes la descentralización se terminó extraviando entre elecciones periódicas de autoridades, pujas por los recursos públicos, los vericuetos de los sistemas administrativos e innumerables casos de corrupción. En la práctica, 20 años después, todos estamos más o menos insatisfechos con los resultados del proceso; pero tampoco hemos conseguido construir una visión compartida hacia dónde reenfocarlo. La descentralización se ha quedado sin padrinos y resignados, seguimos en ella como que por la inercia de los hechos (en los años 2021 a 2023 entre 40 y 43% del presupuesto del sector público estuvo a cargo de los gobiernos regionales y locales) [3].
¿Cómo reencaminar la descentralización? Propongo recuperar el objetivo original del proceso: promover el desarrollo territorial; no por nada, nuestra Constitución dice que el objetivo fundamental de la descentralización es el desarrollo integral del país [4].
El desarrollo territorial requiere comprender el territorio peruano, valorar su diversidad, sus potencialidades, y también reconocer sus desigualdades en términos de oportunidades relativas de desarrollo. Y luego, actuar en consecuencia; es decir, reconocer que las políticas públicas convergen inexorablemente en poblaciones y territorios concretos y que, por lo tanto, es indispensable la complementación multisectorial; que, por ello mismo, es necesario admitir la adaptación a la diversidad e incorporar en las políticas la perspectiva de los territorios y sus actores; además de poner en juego estrategias para impulsar los territorios más rezagados y también territorios tractores, que puedan jalar a otros.
Para ello no nos bastan las circunscripciones político-administrativas que organizan al estado (departamentos, provincias y distritos). Tenemos que pensar en territorios reales, definidos con base en variables biofísicas, económicas, sociales, culturales y sus múltiples interacciones: corredores económicos, sistemas de centros poblados, cuencas, áreas de protección, entre otros. Tenemos que reconocer que nuestros departamentos son desiguales entre sí y que internamente, muchos no están integrados; y que centenas de nuestros municipios tienen insuficiente base económica y demográfica para sustentar por sí mismos un proyecto de desarrollo (32% de los distritos con población proyectada inferior a 2 mil habitantes en 2022) [5].
Necesitamos formas de gobernanza que permitan responder a esfuerzos multiactor de desarrollo en esa diversidad de realidades; reconocer que dentro de los departamentos existen áreas multiprovinciales con características y prioridades afines, que requieren estrategias de desarrollo adaptadas a esas particularidades; que entre varios departamentos vecinos o subespacios de ellos existen interrelaciones económicas y sociales que trascienden sus límites, configurando espacios inter o multidepartamentales en los que podrían tomar forma prioridades y agendas compartidas.
Sin ninguna duda que las mancomunidades regionales y locales pueden servir para cobijar institucionalmente iniciativas de conjunción de objetivos y recursos en espacios como ésos. Pero para ello se necesita que el nivel nacional les reconozca valor y las incentive, y promueva las afinidades y complementariedades territoriales más prometedoras en términos de oportunidades de desarrollo compartido. Yendo pasos más allá, ¿podemos imaginar 5 macrorregiones, o 10 a 15 combinaciones de departamentos o partes de ellos que, conservando su propia entidad de gobierno, puedan pensar en articular políticas de infraestructura, de desarrollo económico, de redes de servicios públicos, de respuesta a los desafíos del cambio climático o la expansión de actividades ilegales?
Una perspectiva como ésa no va a provenir de actores políticos e institucionales nacionales; no la ven y no les interesa. Tiene que venir de actores de los territorios; de sus gobiernos, del sector privado -en sus diversas escalas- que busca desarrollarse en ellos, de las universidades regionales, de las cámaras de comercio, de los colegios profesionales, de las organizaciones sociales o de cualquier combinación de ellos. Si inicialmente no participan todos los que deben, no importa; deben tomar la iniciativa aquellos que reconozcan la urgencia de hacerlo. Convenzámonos: no habrá descentralización sin liderazgos territoriales y si hoy esos liderazgos no tienen el suficiente alcance, habrá que construirlo desde la conjunción de los actores.
Esas conjunciones -o coaliciones- de actores deben interpelar a los actores nacionales y exigirles condiciones para impulsar el desarrollo de sus territorios; es decir, aquellas reformas que permitan responder efectivamente a las prioridades de la población en todo el país: seguridad ciudadana, inclusión económica, servicios públicos de calidad para todos. De ello, tal vez consigamos lo que no hemos logrado en los últimos años: las bases de una agenda renovada y concreta, desde los territorios, para relanzar la descentralización.
[1] Entre los años 1989 y 1992 se avanzó un proceso de regionalización, en cuyo marco se conformó 12 regiones, varias de ellas reuniendo más de un departamento.
[2] Fondo de Compensación Municipal.
[3] Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Transparencia Económica, Consulta Amigable del Gasto (Mensual), fecha de la consulta: 1°/03/2024.
[4] Ley 27680, de Reforma del Capítulo XIV de la Constitución, artículo 188.
[5] Fuente: INEI, proyecciones de población distrital 2018-2022 (archivo de trabajo).