Arequipa y el Sur peruano han reivindicado, casi desde principios de la República, la necesidad de la descentralización, como respuesta al sofocante centralismo limeño en el poder, que tuvo claras expresiones en la pobreza de las poblaciones andinas y urbanas, así como en las posibilidades de hacer negocios de terratenientes o empresarios, según la época.

En la actualidad el centralismo se ha incrementado hasta el punto de poner en grave riesgo la aspiración de los pueblos, fuera de Lima, de encontrar una ruta hacia un desarrollo con posibilidades reales de brindar a la población una vida digna. Por su parte, los intentos de descentralización fueron siempre débiles y terminaron en rotundos fracasos.

Una debilidad estructural de los procesos de descentralización, es no verlo como un proceso integral, que involucre los aspectos políticos, económicos y sociales en los territorios. Los intentos descentralizadores se han reducido a los aspectos de gestión gubernamental, tales como la redistribución de competencias y del presupuesto, actualmente a cargo del nivel nacional de gobierno.

Claramente, quién decide sobre qué, en las diversas instancias de gobierno, es de vital importancia, pero también es insuficiente si, no trascendemos el nivel de organización institucional hacia una perspectiva política, donde lo que se discute la forma de ejercer el poder en nuestro país y reconocemos los intereses que están en juego a la hora de gobernar en un territorio determinado.

Esto nos lleva a trabajar la descentralización por lo menos en cuatro niveles, el de los intereses económicos, el de los derechos de las personas a una vida digna, el de la relación de las instancias subnacionales de Estado con la población organizada, como fuente de legitimidad y poder y, por último, el de los arreglos institucionales.

En el nivel económico, tenemos, por un lado, altísimos grados de centralización de la economía en Lima, donde la concentración de las empresas y la concentración de la población hacen prácticamente imposible la instalación de empresas grandes en el resto de regiones o localidades pues nunca tendrán un mercado suficiente, la consecuencia es que sólo tendremos economías basadas en medianas y pequeñas empresas.  

Una estrategia descentralizadora, implica políticas en favor de la mediana y pequeña empresa, que comprenda actividades con mayor valor agregado y niveles importantes de asociatividad, tanto para las áreas urbanas como rurales; ello complementado por estrategias que mejoren la conectividad intra regional y el desarrollo de ciudades intermedias, lo que favorecería un mejor tránsito de la producción y de las personas y mejor acceso a servicios. Una condición deseable es el desarrollo de tecnologías adecuadas para estas empresas y dos objetivos posibles serían mejorar las condiciones del empleo y contribuir a la seguridad alimentaria.

Por otro lado, la mayoría de las grandes empresas en el país son las extractivas y las financieras; las pocas industrias grandes, están dedicadas a productos de consumo masivo a nivel nacional; a todas ellas les conviene un Estado centralizado, es decir un solo interlocutor con el cual “negociar” los términos de realización de sus intereses; les representa un estorbo tener que tratar con cada gobierno regional o local, cuyos criterios pueden ser diversos, hecho que a las grandes empresas les resulta intolerable.  Así la Sociedad Nacional de Minería o la Sociedad Nacional de Industrias, pueden resolver los temas que consideren convenientes con las autoridades nacionales, a los Gobiernos Regionales o Locales, sólo les toca ejecutar.

Algunos ejemplos para ilustrar lo dicho: la empresa lechera Gloria, que tenía su planta en Arequipa, ahora está en Lima, Sid Sur, fue absorbida por Alicorp y la Cervecería Arequipeña, por Backus. En el caso de Tía María, el ministro de Energía y Minas ya declaró que “no se necesita la licencia social” porque el proyecto ya tiene los Estudios de Impacto Ambiental. En el Caso del Proyecto Majes Sihuas II, el Gobierno Regional de Arequipa ya no tiene bajo su responsabilidad el desarrollo de este proyecto; pues se forzó un convenio de transferencia hacia el ministerio de Agricultura, dizque para “viabilizar” su ejecución. Se requiere de políticas de control de monopolios, como sucede en el caso de las leches, las harinas y las cerveza, y que favorezcan la producción fuera de Lima en función de mercados macro regionales y de permitir que los gobiernos regionales tengan márgenes de negociación con las empresas extractivas en aquello que les va a afectar.

Una de las razones por la que se demanda la descentralización tiene que ver con la afirmación de que la atención a la población en sus derechos a educación, salud, seguridad, empleo, etc., será más efectiva y pertinente en manos de gobiernos regionales o locales por lo se insiste en que el presupuesto para estos fines sea “transferido” desde el nivel nacional de gobierno, al que se acusa, además de hacer planificaciones “de escritorio”, de no conocer a las personas en los diversos territorios. Se muestra como evidencia, lo dramático de las cifras de pobreza, desempleo, déficits educativos o de salud de la población mientras más alejada se está de la capital.

En materia de salud y educación se avanzó en su descentralización, el empleo y la atención a la pobreza se quedó centralizada en los respectivos ministerios. Sin embargo, aún en los sectores “descentralizados” ello viene con trampa, pues importantes montos del presupuesto se quedan bajo administración de la sede central a través de Programas Presupuestales por Resultados o la asignación al ministerio respectivo de gran parte del financiamiento de infraestructura para luego ser “transferido” a gobiernos regionales en función de las metas y criterios del nivel central, los que, por lo general no han sido discutidos y acordados con las regiones y localidades.

Un argumento frecuente en las sedes ministeriales y, en particular del ministerio de Economía y finanzas, para no descentralizar, es la “falta de capacidades” y la corrupción de las instancias subnacionales de gobierno.  Luego de más de medio siglo de intentos descentralistas, ello es una evidencia de la falta de voluntad política, en el nivel nacional, por generar y fortalecer esas capacidades y reducir consistentemente la corrupción.

Cuando hablamos de capacidades, no se trata solo de la capacitación del funcionariado público, se trata de modificar las estructuras y normas de personal que favorecen altos niveles de rotación de quienes trabajan en el Estado; de contar con sistemas de información de calidad y accesibles en los gobiernos regionales y locales que permitan elaborar buenos diagnósticos de los problemas, sus características y magnitudes en cada territorio; formular normas y procedimientos claros y predecibles en función de los derechos de las personas y tener acceso a financiamiento suficiente, en función de sus respectivos planes de desarrollo y no en función de los esquemas y caprichos del ministerio de Economía y Finanzas o de las rigideces burocráticas del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, CEPLAN.

Mientras la acción de las autoridades subnacionales dependa de su capacidad de relacionarse con las instancias nacionales y, sobre todo del Ministerio de Economía, ninguna descentralización será posible. De la misma manera, si seguimos con los esquemas de participación ciudadana burocratizadas, vaciadas de contenido y sin mínimos de representatividad y legitimidad, la capacidad para el ejercicio político en los territorios, será muy limitada.  

Así pues es de primera importancia, comprender que la población no es el enemigo y que una estrategia de reconocimiento y de fortalecimiento de organizaciones sociales, asociada a mecanismos de participación en los que la discusión programática ocupa un lugar preponderante puede hacer la diferencia para trascender el estilo “administrativo” de las actuales autoridades, donde su única preocupación es el porcentaje de ejecución presupuestal, para pasar a “gobernar” asumiendo el sentido político del término.

Por último, a nivel de lo que son arreglos institucionales, lo primero a tener en cuenta es que la distribución de competencias en los diferentes niveles de gobierno, nacional, regional, local, ha sido un fiasco total, nunca se pudo esclarecer qué le tocaba a quien y cómo ello aseguraba complementariedad en la atención de los derechos de las personas, hay una fuerte contradicción entre el diseño sectorial del nivel nacional con el pretendido enfoque territorial a nivel subnacional, que no se llega a comprender lo suficiente para convertirlo en acciones de política concretas; por el contrario, se termina replicando la compartimentalización sectorial.  Ello, sumado a los intereses económicos de la matriz productiva extractivista, hace imposible la posibilidad de un ordenamiento territorial con criterios de zonificación económica ecológica en función del bienestar de la población, el uso sostenible de los recursos naturales y la protección del agua y la biodiversidad.

Un segundo problema es la contradicción entre las responsabilidades regionales o locales en el territorio y los Sistemas Nacionales, que amarran burocráticamente, gran parte de la gestión a nivel subnacional, se requiere de establecer con claridad cuáles son realmente necesarios y cómo se da mejor contenido a la función de los organismos rectores, en cada caso, de tal manera que no incurran en intervencionismos paralizantes; lo propio se puede decir de la función rectora de los ministerios y otras instancias del Estado peruano, que confunden rectoría con suplantación de funciones, controlismo, o capacidad de veto, no distinguiéndose entre la orientación general de las políticas y la rigidez de los criterios para su implementación en las regiones y localidades. La rectoría debe circunscribirse a la orientación de las políticas nacionales, la generación de capacidades del Estado en todos sus niveles y el seguimiento de las políticas en base a sistemas de información conjuntamente elaborados.

La planificación, es un problema crítico, por supuesto es absolutamente deseable, sin embargo, a pesar de tener un Centro Nacional de Planeamiento Estratégico y el mandato de planificar concertadamente con la población, en los hechos,  se ha convertido en el cumplimiento inercial de protocolos que no reflejan una visión de desarrollo basada en el debate programático entre actores representativos y con legitimidad, son bastante incoherentes, mezclan acciones de diferente nivel o complejidad que, en conjunto, no aseguran el cumplimiento de los objetivos propuestos, ni confluyen en la visión declarada en el respectivo plan. 

Tampoco es clara la conexión entre los planes concertados, el nivel estratégico y de largo plazo, con los planes institucionales suyo alcance es el mediano plazo y los operativos anuales que son los que comprometen presupuesto. 

Reformar esta situación requiere revisar la forma de organizar la planificación, que considera cambios en los procedimientos y normas; la preparación de los equipos a cargo del proceso y su asociación con sistemas de información que den sustento a diagnósticos territorializados. También es preciso que los procesos, normas y las capacidades del funcionariado tengan muy claro que la planificación no es un simple procedimiento técnico, sino que es un proceso político que requiere replantear el rol del Estado frente a la población.

Por último, el financiamiento.  La formulación del presupuesto público no puede estar basado en la reproducción inercial de lo hecho en años anteriores, ni en las rigideces del Ministerio de Economía y Finanzas, se requiere un procedimiento que se condiga mejor con lo planificado en cada región y localidad y que no amarre presupuesto en los ministerios cuando pueden ser directamente asignados a los gobiernos locales y regionales. 

Respecto a las fuentes de financiamiento, los gobiernos regionales no tienen ningún ingreso que no sean las transferencias del Tesoro, lo que es diferente con las Municipalidades. Estudiar los mecanismos de descentralización fiscal, buscar mejores criterios de redistribución de la renta nacional (incluido el canon), evitar la deslocalización del domicilio fiscal, respecto al domicilio de producción, pueden ser algunas de las medidas, teniendo cuidado con las regiones o localidades de mayor pobreza de su población y de sus recursos.  El financiamiento de las acciones previstas en los planes, tiene que ser predecible; no puede seguir siendo resultado del peregrinaje de Gobernadores y Alcaldes hacia los ministerios en Lima, sujetos a criterios discrecionales y cálculos políticos coyunturales en el gobierno de turno.

Los mecanismos de ejecución presupuestal parecen estar hechos para retrasar el gasto, sobre todo en las regiones y localidades; los programas presupuestales debilitan los equipos de trabajo en las regiones, al contratar personal que depende directamente del nivel nacional y con escalas salariales superiores a los equipos locales. De la misma forma, las transferencias para infraestructura se realizan en plazos que hacen imposible terminar las obras comprometidas y, como no se sabe si se tendrá acceso a alguna de ellas, éstas no responderán necesariamente a planes anteriormente formulados.