Descentralización: de la ilusión a la frustración y a la esperanza
Así se empezó y así estamos…
Tras casi 22 años de reiniciado el proceso de descentralización en respuesta a una demanda de alto consenso ciudadano [1], en los territorios, el Norte incluido, hemos pasado de la ilusión, el entusiasmo y el optimismo, a la desazón, no muy lejana de la decepción y la frustración. El proceso fue saliéndose del carril y sus resultados se alejaron de los principios y expectativas de la ciudadanía, como el fortalecimiento de la democracia, la redistribución del poder, el necesario ordenamiento y la eficiencia en la intervención territorial de los niveles de gobierno, la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, reducir diferencias territoriales, integrar departamentos en regiones [2] y aprobar la coparticipación en fiscalidad, mejorar el uso de recursos y la gestión de servicios públicos, etc.
Siendo realistas, no pasó mucho tiempo y sonaron alarmas alertando de que el proceso requería ajustes, nuevos consensos políticos y mayor involucramiento ciudadano [3], a lo que debió corresponderle una decisión y voluntad para corregirlo y redireccionarlo teniendo en cuenta las fallas de origen que éste mostraba; voluntad que no existió en ningún momento.
Se pensó, quizá ilusa pero positivamente, que con la descentralización el poder se desplazaría de un centro o una instancia a otra, sin resistencias, de manera lineal y sólo con la normativa; se creyó que “per se” la democratización del poder estaba garantizada, y/o que la fuerza de la demanda ciudadana aseguraba que ocurriría por default, lo que lamentablemente no ocurrió, ni por acción del sistema político ni por la de la fuerza civil que no lo impulsó. Tampoco se planteó ni exigió reformar lo que el fujimorismo construyó como gobernanza, en cuanto a presencia y actuación del Estado en los territorios, y cuya modalidad no disgustaba a la mayoría.
Centrar el proceso en la transferencia de competencias y funciones a gobiernos regionales, pensando antes en la cantidad que en la calidad, cobró factura e hizo perder el horizonte que suponía garantizar mejoras en la prestación de los servicios y promover el desarrollo de los territorios. Los niveles de gobierno siguen actuando desordenadamente, no se optimizan recursos, la ciudadanía no sabe a quién pedirle cuentas y evitar “mecidas”, por la superposición de competencias y la falta de claridad en las responsabilidades de los niveles de gobierno.
Con el apuro descentralista y el jolgorio democrático, no nos preparamos para enfrentar estas situaciones que jugaron en contra del proceso. Se les restó importancia, se postergó su atención y hasta la fecha no se corrigen, por lo que la situación empeora. Una de las principales exigencias de las autoridades y funcionarios regionales y municipales es delimitar competencias y funciones.
El tiempo dio la razón a quienes afirmaron que el proceso, tal como estaba diseñado e implementándose, a pesar de su declarada progresividad y constancia, no garantizaba alcanzar sus objetivos; debía ser acompañado de otras reformas, incluyendo algunas que cuestionaban el modelo hegemónico [4]. Reformas como el fortalecimiento de la institucionalidad, la mejora de la presencia del Estado en los territorios, el equilibrio de poderes, la inclusión, la equidad de género, la reforma tributaria, la diversificación productiva o la conservación de la biodiversidad, entre otras.
Por otro lado, reformas que son parte del ADN de la descentralización, han sido parcial o débilmente atendidas y explican en gran medida la situación actual. Entre ellas resaltan, el desarrollo de capacidades institucionales en los tres niveles de gobierno, la descentralización fiscal, la modernización de la gestión/administración pública, institucionalizar la planificación territorial y la articulación intergubernamental, promover e implementar sostenidamente la participación y la vigilancia ciudadana, el diseño, implementación y monitoreo de modelos de provisión de bienes y servicios, definiendo las responsabilidades de los niveles de gobierno; sistemas administrativos y funcionales flexibles considerando la diversidad de los gobiernos descentralizados, y las dinámicas territoriales, entre otras.
No obstante estos vacíos y debilidades y distintos indicadores que muestran la precariedad del proceso en varios campos, hay que reconocer que en los territorios, en estas dos décadas, se han producido dinámicas importantes en algunos ámbitos, y pese a la pandemia del COVID 19, mantienen un comportamiento interesante, como es el caso del crecimiento y la diversificación de agroexportaciones, del turismo [5], la conectividad y otros; no se puede afirmar, sin embargo, que la actual estructura descentralista ha cumplido un rol protagónico en esa dirección. Dicho de otra manera, sin descentralización, estas dinámicas se habrían producido también. A fin de cuentas, no sólo la pandemia, también los recurrentes fenómenos naturales que se convierten en desastres, indican lo poco que ha aportado para enfrentar la precariedad y la alta vulnerabilidad de nuestros territorios. En el Norte lo tenemos muy claro con el recurrente fenómeno del Niño y el Yaku.
De allí que por una u otra razón, diversos actores territoriales y nacionales, califican al proceso como incompleto, descarrilado, etc, coincidiendo en que éste contribuye poco o nada a los objetivos y expectativas de los territorios; qué en la mayoría de ellos, su situación no ha mejorado significativamente pese a los años de crecimiento económico, y lo más preocupante, que tal como está la situación, sus expectativas en el corto plazo no pintan favorables [6].
Y ahora…. ¿qué hacer y cómo?
La importancia de la descentralización para el desarrollo territorial y del país es innegable. El gran reto que debe “temporalizarse”, es como hacer para que la descentralización sea parte de la agenda nacional real, dejando de ser un proceso solitario, insertándose en otras reformas de Estado en el ámbito político, económico, socioambiental, etc. Lo cual no es sencillo en las actuales circunstancias, por lo que el camino a seguir exige vigorizar el debate, para encarrilarlo, construyendo propuestas que corrijan gradualmente las debilidades o vacíos que se han identificado.
En esa dirección, un primer punto es definir quien conduce este “relanzamiento”. En función a lo que se tiene, la plataforma debería ser el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI), su Comité Directivo y Secretaria Técnica [7] (Secretaria de Descentralización -SD-, de la Presidencia del Consejo de Ministros- PCM), y un Consejo consultivo o Comisión de alto nivel y permanente, designada con Decreto Supremo conformado por la PCM (Viceministerio de Gobernanza Territorial y Secretaría de Descentralización), Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, representantes de las Universidades e instituciones, Grupo Descentralista de la Cooperación y organismos internacionales, representantes de los niveles de gobierno regional y municipal. Ellos acordarían una agenda descentralista única, que es aprobada por el CCI y por la Comisión Congresal, así como un plan de implementación de aquella, con cronograma y responsabilidades concretas. Cada uno de los estamentos de esta instancia consultiva harían su tarea con sus representados, acompañados por la Secretaria Técnica del CCI.
Algunos aspectos estratégicos que deberían ser parte de esa agenda y tener prioridad: fortalecer capacidades institucionales, en particular el recurso humano, reformando y potenciando el Servicio Civil (SERVIR), y el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos (SAGRH- MEF) que deben alinearse y ordenarse para que este monstruo de dos cabezas se sustituya por procedimientos claros, transparentes, con garantías presupuéstales, que recuperen la autoridad, donde la meritocracia y los incentivos sean las columnas de una carrera publica en todos los niveles de gobierno. Complementando esos procesos con la reforma del conjunto de sistemas administrativos y funcionales (contrataciones, presupuesto, inversiones, control, etc.), ya que, pese a tener varias modificaciones, aun no dan la talla.
En el ámbito político, la actual representación congresal y el Ejecutivo necesitan presión externa y ciudadana para comprometerse con este relanzamiento; más aún cuando están desmontando las pocas reformas que trataron de fortalecer la democracia y mejorar el funcionamiento del sistema político, en un panorama cada vez más turbio, mientras crece la influencia de economías ilegales y se generaliza la corrupción. Lo menos que podría esperarse son algunas reformas que están en debate para mejorar el funcionamiento del sistema y de los actores políticos.
En los gobiernos descentralizados el ejercicio del poder se ha desbordado y carece de equilibrio en la gestión territorial; especialmente con Consejos que están lejos de ser instancias fiscalizadoras y legislativas, por sus limitadas capacidades, su dependencia presupuestal absoluta del órgano ejecutivo, y una ciudadanía que está en el marasmo. Estos Consejos, particularmente los regionales, deben lograr cierta independencia presupuestal y administrativa de los pliegos regionales, convirtiéndolos en Unidad Ejecutora, con un adecuado diseño en la que se incluyen las instancias de participación y vigilancia ciudadana, a efecto de generar los contrapesos que se necesitan para una mejor gobernanza en los territorios. En ese mismo ámbito, habría que promover e implementar estrategias para ampliar la transparencia y la lucha contra la corrupción, involucrando reformar los sistemas de control internos- externos y de participación ciudadana (Consejo de Coordinación regional- CCR y local - CCL), así como la digitalización de procedimientos. La situación amerita fortalecer el control social con participación ciudadana vigilante del accionar de las autoridades, como de las/los encargados de defender los derechos ciudadanos y sancionar oportunamente a las/los responsables de la corrupción (Ministerio Público y sistema judicial).
En lo administrativo, corregir el tema de la calidad de las transferencias de competencias y la responsabilidad de cada nivel de gobierno, como estrategia para mejorar la provisión de bienes y servicios y optimizar recursos. Se puede explorar los modelos de provisión de bienes y servicios para ordenar la intervención de los niveles de gobierno en territorio, lo que requiere de una decisión firme del gobierno nacional.
Perdida la oportunidad de la descentralización fiscal con la no conformación de regiones, hay que repensarla con el objetivo de reducir la dependencia de los gobiernos descentralizados, la discrecionalidad del nivel nacional y mejorar la predictibilidad, evaluando diversos mecanismo de asignación de recursos, sobre la base de propuestas hechas por entidades nacionales e internacionales como el Grupo Propuesta Ciudadana y el Banco Mundial, que contienen coeficientes de distribución en función a varios factores como su aporte al PBI, brechas, capacidad de generación y recaudación, etc. Como es obvio, será indispensable vincular ese esfuerzo con una reforma tributaria que el país necesita pues está rezagado en la región, además de mejorar la eficiencia del gasto público, corriente y de capital o inversiones.
Finalmente, quedan aspectos a profundizar como el de la asociatividad de los gobiernos descentralizados, donde las mancomunidades regionales y municipales, con ciertos arreglos institucionales, podrían ser la estrategia para operar acciones y políticas de gestión integrada, sin necesidad de integrar desde el inicio los territorios
[1] Instituto de Estudio Peruanos (IEP). Qué pensamos los peruanos y las peruanas sobre descentralización: Resultados de una encuesta de opinión. Documento de trabajo N° 117. Lima: IEP, 2002. El 73% de las/los entrevistados la apoyaban, con un alto porcentaje de aceptación en todas las macrorregiones.
[2] El 2005 se realizó un referéndum, donde el 65% de las/los votantes rechazaron las propuestas de fusión de regiones, siendo la primera gran derrota del proceso.
[3] Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Brújula de la Descentralización 2010-2011. Lima: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid), 2010.
[4] Caracterizado principalmente por un neoliberalismo extremo en una economía muy pequeña, expansión de economías informales e ilegales, creciente corrupción, subsistencia de exclusiones y violencias diversas, débiles e ineficientes organizaciones partidarias, deslegitimada y cuestionada institucionalidad en general, descrédito del sistema de justicia y de fiscalización, y otras.
[5] En el 2000 las agroexportaciones fueron 645 millones de dólares, en el 2023 más de 9.9 mil millones, o sea 15 veces más, siendo las no tradicionales especialmente frutas las de mayor crecimiento (https://www.udep.edu.pe/hoy/2024/01/la-agroexportacion-crecera-este-ano/. Del 2009 al 2019, el número de turistas internacionales se duplicaron (2.2 Millones a 4,3 millones) PERÚ: compendio de cifras de turismo. Diciembre 2022.
[6] IEP Informe de Opinión – Enero 2024; DATUM Estudio de opinión publica Febrero 2024.
[7] De acuerdo a su nuevo reglamento la Secretaria técnica del CCI la ejerce la Secretaria de descentralización (SD), del Viceministerio de gobernanza territorial (VMGT), de la Presidencia del consejo de Ministros -PCM.