Una promesa largamente incumplida.

Desde la fundación de la República, la descentralización ha sido una promesa incumplida. La mayoría de textos constitucionales promulgados disponen que debe organizarse el poder del Estado en forma descentralizada. Ocho de las doce Constituciones, lo indican expresamente. En su primer siglo de vida republicana, 6 proyectos descentralistas, 4 en Constituciones y 2 en leyes especiales (1873-1886) y algunas parciales como la Ley de Municipalidades de Manuel Pardo. Posteriormente la Ley de Consejos Departamentales (1933), previa a una nueva Constitución. El actual proceso de descentralización, la única reforma que fuimos capaces de intentar tras el retorno a la democracia, fue sucesivamente considerado como incompleto, inconcluso, fallido o más directamente, fracasado. A este diagnóstico general, que se afirmó en la segunda década del presente siglo, se fueron sumando muchas y diversas voces con distintas propuestas de ajuste o exigiendo abiertamente su indispensable reorientación[1].

La pandemia del COVID, para que no quedaran dudas, desnudó la precariedad de toda la gestión pública en el país. Las profundas desigualdades y las grandes brechas en la prestación de los servicios (salud, educación, agua y saneamiento, limpieza pública, gestión de residuos, seguridad, manejo de mercados, etc.) se incrementaron dramáticamente en las áreas urbanas más pobres y deprimidas y especialmente en las zonas rurales. Las limitadas capacidades de muchos de los gobiernos descentralizados para el ejercicio de sus competencias, se hizo más visible, mientras que las grandes limitaciones de rectoría de los sectores aparecieron claramente como su contrapartida. Los efectos de la recesión económica y el desempleo impactaron desigualmente en los territorios, golpeando duramente a muchos de ellos y afectando el empleo y los ingresos en todos, evidenciando la necesidad y la importancia de estrategias de desarrollo territorial en base a las potencialidades y posibilidades de cada uno de ellos.

Las críticas recientes y sus muchos intereses.

Tras más de 20 años de este nuevo intento, es claro que aquella está muy lejos de contribuir a la construcción de un Estado más eficaz y eficiente, capaz de servir mejor y más a las personas en todos los espacios del territorio nacional. En este contexto, las voces críticas y las propuestas interesadas, se han multiplicado en los últimos meses, motivadas las más de ellas por la importancia que adquirieron las relaciones entre el Ejecutivo y los gobiernos regionales desde el gobierno de PPK, en un escenario en el que se sucedieron 4 gestiones nacionales sin partido propio y con clara minoría parlamentaria, que buscaron equilibrar tal situación, a través del apoyo de las gestiones descentralizadas, tratando de construir alianzas de baja intensidad que finalmente permitieron cierto protagonismo político a los gobernadores regionales y la ANGR. Así, a los múltiples informes y declaraciones del Contralor General de la República, interesado en relievar la corrupción y la incompetencia de las autoridades descentralizadas, en las últimas semanas se han sumado el ex ministro de Economía David Tuesta y la CONFIEP, con un conjunto de propuestas elaboradas por Apoyo Consultoría[2].

Que el primero se olvide que fue funcionario del MEF y Ministro de Economía en un tramo del proceso y que los segundos no mostraran mayor preocupación ni interés por el tema los años anteriores y ahora ofrezcan 21 propuestas, muchas de ellas repitiendo algunas que ya tienen varios años, responde a sus temores e intereses en el escenario de polarización y conflictividad en que estamos viviendo. El pronunciamiento de la ANGR demandando el adelanto de elecciones y presionando a Dina Boluarte en esa dirección, incomoda al Ejecutivo y al Congreso; la postura firme de varias de las autoridades regionales respaldando la movilización y la protesta de sus poblaciones y censurando la violenta y autoritaria respuesta estatal, les genera temor. La primera, busca debilitarlos usando el manejo del presupuesto, mientras algunos parlamentarios, como el inefable Alejandro Cavero, pretenden aprobar normas que los subordinen a su poder, posibilitando su interpelación e incluso su acusación constitucional.

Así las cosas, conviene tener claros los límites de fondo de la descentralización actual. Su “pecado original” fue creer que su objetivo era “el desarrollo integral del país”. La Ley de Bases y la propia Constitución le pusieron esa responsabilidad central, obviando que se trata apenas de un componente de un modelo de organización del Estado para asegurar el cumplimiento de su función constitucional en el campo político-administrativo, social, económico y cultural, asegurando la protección de los recursos naturales y del medio ambiente a partir del fortalecimiento de las municipalidades y regiones como entidades fundamentales de la organización político-administrativa del Estado, así como de la participación activa de la ciudadanía en los asuntos públicos, donde uno de sus resultados, no el único como pretenden muchos, deben ser servicios públicos eficaces, eficientes, con calidad y sostenibles, que respondan a las necesidades de ciudadanas y ciudadanos en todo el territorio nacional, cerrando brechas de acceso e infraestructura, garantizando igualdad de derechos y respetando y protegiendo la diversidad. En otras palabras, una forma de distribución del poder y las capacidades para el Estado que queremos.

El papel fundamental de la descentralización es el de acercar el Estado a la gente para darle respuestas mejor adaptadas a las necesidades diferenciadas de las distintas colectividades territoriales. En sentido estricto, debe tratarse de un medio para promover oportunidades de desarrollo más equitativamente distribuidas en el territorio y más próximas a las personas y sus características, asumiendo que el Estado tiene un rol irrenunciable en la materia, así como en la formación de las capacidades necesarias para ese proceso y en la representación y procesamiento democrático de las diferencias entre los intereses de los ciudadanos y ciudadanas.

En esta perspectiva, toda descentralización tiene cuatro grandes dimensiones – administrativa, política, fiscal y económica-, atravesadas por un enfoque territorial que se caracteriza por relievar el territorio –es decir el espacio donde se concentran y articulan una diversidad de aspectos de tipo social, político, ambiental y productivo -, lo que es posible dadas las condiciones de los recursos naturales y humanos disponibles. Pensar el desarrollo territorialmente y la consiguiente organización del Estado supone considerar otras variables y cuestionar la manera como aquél se ha planteado históricamente, introduciendo dimensiones que incluyan las aglomeraciones urbanas y su relación con lo rural, las características físicas del territorio, la oferta de capital natural, las distancias, el asentamiento del poder, las circunscripciones territoriales y administrativas, las relaciones entre las sedes del poder y sus periferias, etc. Ello, junto con una valoración de lo local con lo regional, lo nacional y lo global, donde se pueden hallar características específicas o materias primas para la reproducción del capital. Se trata pues de una aproximación que obliga a mirar el desarrollo superando una visión sectorial de la economía (ministerios, políticas sectoriales), como radial (desde un centro a la periferia), ya que el territorio necesariamente obliga a articular a los actores, sectores, escalas e instituciones que lo componen. La descentralización supone siempre la propia reforma del Estado y un énfasis en la dimensión territorial y su ordenamiento como la forma para su organización, aspectos ambos que no fueron seriamente abordadas en ningún momento.

Como correlato del problema anterior, aunque es innegable que la reforma alentó alguna redistribución de poder político, alimentó la pobre conexión existente entre la política nacional, regional y local, agravando un sistema de representación fragmentado, incongruente y con muy pobre articulación entre la representación nacional (los partidos) y la subnacional. Dada la descomposición de los partidos políticos desde fines del siglo pasado, tanto nacional como territorialmente, tendieron a aglutinarse en coaliciones temporales para afrontar una elección particular y separarse. En los territorios, desde el 2002, se formaron movimientos regionales que permiten seleccionar y reunir a los candidatos más competitivos entre sí, aunque sea momentáneamente. Como resultado de este proceso de “doble entrada”, -partidos nacionales deslegitimados y en crisis pero con inscripción, compitiendo con movimientos regionales y locales emergentes-, el escenario subnacional se fue fragmentando cada vez más, hasta llegar al paisaje actual[3].

Sobre este gran pecado original, se sumaron múltiples “fallas” de origen, como las llamó la ANGR[4], de las que destacamos las siguientes: (i) yuxtaposición de 3 diseños organizacionales (el del marco normativo, la estructura administrativa central de los anteriores CTAR y las direcciones regionales sectoriales; (ii) sistemas administrativos restrictivos, 6 de los cuales controlados por el MEF y centrados en el control del gasto; (iii) un sistema de acreditación que nunca operó y una transferencia de funciones burocrática, sin enfoque de gestión, sin las herramientas necesarias para el cumplimiento de las funciones ni los recursos necesarios; (iv) un presupuesto público inercial y desligado de las necesidades del presente y del desempeño de la gestión, donde el gobierno central mantiene el control de la mayoría de recursos y todas las grandes decisiones; (v) un sistema de empleo público congelado y con autoridades descentralizadas sin recursos ni poderes administrativos mínimos para avanzar en la materia; (vi) ministerios organizados sectorialmente y sin articulación interministerial; (vii) participación instrumental y con pobre contenido; (viii) fuerte corrupción horizontal y vertical.

Como es obvio, ni Tuesta ni CONFIEP se pronuncian sobre estos temas que no son parte de sus intereses y preocupaciones. Hacerlo, obligaría a mirar el modelo neoliberal al que responde nuestro Estado, que ellos defienden, y exigiría pronunciarse sobre los límites de la diversificación productiva y la dependencia de la exportación de materias primas, sobre el planeamiento estratégico y su mandato sobre la descentralización fiscal, sobre la generación de valor agregado y la mejora de la productividad o sobre el desarrollo rural, más allá de la agroexportación.

El Estado que queremos y la descentralización

Para construir una república de ciudadanos y ciudadanas, la descentralización por la que pugnamos debe permitirnos contar con un Estado eficiente que desarrolla todas sus capacidades para llegar a toda la población, considerando su diversidad, y a todo el territorio. Debe responder a un Estado que es nacional y soberano porque es capaz de tomar sus propias decisiones, democrático porque se basa en la representación y la participación de sus ciudadanos, con instituciones sólidas que garanticen los derechos y la igualdad, plurinacional porque debe ser entidad de todos los peruanos y peruanas. Reorientarla radicalmente supone responder a esa construcción mayor que queremos.

 [1] Sobre el particular ver, Molina, Raúl (2016): Análisis comparativo de balances sobre el proceso de descentralización, Acuerdo Nacional, Lima. [2]CONFIEP (elaborado por Apoyo Consultoría) (2023): Políticas para fortalecer el proceso de descentralización, CONFIEP, Lima. Ver en: https://www.confiep.org.pe/politicas-para-fortalecer-el-proceso-de-descentralizacion/  [3] Zavaleta, Mauricio. (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. [4] Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2015): Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gestión pública regional, ANGR, Lima.